如何看待外国人永久居留管理条例？-杭州律师事务所-杭州著名寇迪律师咨询

2月27日，司法部发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》。该条例一经发布，可谓一石激起千层浪，在社会上引起广泛关注，但是在众多的议论中以反对意见居多，其中不乏激烈的言辞和极端的论调。在反对这部条例之前，不妨先冷静下来，在了解中国外国人永居制度和本次立法背景的基础上，看看这究竟是一部怎样的条例。

我国外国人永居制度的历史沿革

目前我国使用的有关外国人永居制度的法规，是2004年8月15日发布施行的《外国人在中国永久居留审批管理办法》，这是一部由公安部和外交部发布的部门规章。在当时该《办法》的上位法是1985年出台的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，该法曾首次提及“永久居留”的概念。
2012年6月30日，《中华人民共和国出境入境管理法》颁布并于2013年7月1日施行（《中华人民共和国外国人入境出境管理法》也宣告废止），该法的第四章第二节，明确规定了有关外国人永久居留的条款。
2012年9月25日，中共中央组织部、人力资源和社会保障部、公安部等25部门印发《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，在2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》发布施行8年以来，进一步细化了获得永居资格的外国人在华享有的工作与生活上的相关待遇。
2016年2月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，要求“加快制定外国人永久居留管理条例”，并提及“现行外国人永久居留制度逐步显现出申请条件设置不合理、签发对象偏窄、待遇落实不到位等问题”。
2016年3月17日，国务院办公厅印发实施《国务院2016年立法工作计划》，在预备项目中，申明由公安部负责起草《外国人永久居留服务管理条例》。2016年6月7日，公安部发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（草案）》，并向社会公开征求意见。
2018年4月2日，国家移民管理局挂牌成立，由公安部管理，其中一项职责为：协调拟定移民政策并组织实施…负责外国人停留居留和永久居留管理。
2020年2月27日，司法部发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，《条例》将作为国务院行政法规以1个月的时限向社会各界征求意见。
综上所述，《外国人在中国永久居留审批管理办法》至今已施行近16年，对处于高速发展期的中国来说，该《办法》已经完全无法适应当下中国对于外国人才的需求。有关数据显示，在华工作、生活、学习的外国人已经超过百万。国务院在2015年底就已开始筹备酝酿重新制定条例，从2016年的由公安部发布草案征求意见到今年也已经过了4个年头，可以说，对于外国人永居权管理的法律制定更新已迫在眉睫。

本次立法的核心内容

对于《永居条例》，社会各界最关心的内容就是关于外国人永居资格规定的部分。从司法部公布的征求意见稿来看，可以申请永居资格的外国人笔者大致将其分为5类，其中第11、12条规定了突出贡献与杰出成就人员的申请条件，第13条规定了政府引进人才的申请条件，第15条规定了在华工作人员的申请条件，第16条规定了投资人员的申请条件（常说的投资移民），第17条规定了家庭团聚人员的申请条件。第11-13条，规定的条件较为苛刻，在这里暂且不做讨论，对于网上争议最严重的第15-17条，下面进行逐条分析。

第十五条外国人依法在中国境内工作，属于下列情形之一，且纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：
（一）具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年；
（二）在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年，其间实际居留累计不少于一年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍；
（三）在中国境内连续工作满四年，其间实际居留累计不少于二年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍；
（四）在中国境内连续工作满八年，其间实际居留累计不少于四年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。
前款第二项至第四项规定的工资性年收入为最低标准，具体标准由国家移民管理部门商省、自治区、直辖市人民政府确定。

网络上反响较大的就是在华工作人员申请标准中的工资收入标准过低，但如果仔细看条文会发现，其中只是原则性的规定了外国人工资性年收入的最低标准，“具体标准由国家移民管理部门商省、自治区、直辖市人民政府确定”，这也就意味着这个标准需要经过各地对本地外国人工作情况以及工资标准调研后再进行确定，还有很大的调整空间。个人推测，实际施行标准一定会远高于条文中所说的最低标准。而对于博士研究生学历，不少人也嗤之以鼻，认为国内不少高校的博士研究生水分很大，外国人申请更是门槛很低。
但笔者认为，无论怎样，博士是我国的最高学历学位，标志着在本专业的最高学识水准，如果存在所谓的“外国人在华读博标准过低”的情况，首先应该规制的是教育管理部门，而不是直接否定外国人在华所获得的博士学位，更不能轻易地就因此将这一标准从永居资格申请条件中剔除。

第十六条外国人按照外商投资法律的规定，以自然人身份或者作为控股股东的企业投资，属于下列情形之一，且连续三年投资情况稳定，纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：
（一）在中国境内投资折合人民币一千万以上；
（二）在国家实行外商投资鼓励措施的区域投资，投资数额、纳税金额和聘雇中国公民人数达到规定标准的；
（三）在中国境内设立高新技术企业、创新型企业，效益显著并经省、自治区、直辖市人民政府主管部门推荐的。
前款第二项规定的具体标准由国家移民管理部门商国务院有关部门确定。

第十六条第一款中的投资人民币1000万以上，有相关专家表示，随着社会经济飞速发展以及国家安全环境的变化，经济类移民的标准不宜确定的过于具体，笔者认为是有道理的。2004年《办法》中的这一金额规定为200万美元，如今16年过去了，这一数额反而大幅度下降，笔者也暂时无从得知设立标准，但这一标准对比其他国家投资移民类申请条件来看基本相当。

第十七条外国人有家庭团聚需要，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：
（一）配偶为居住在中国境内的中国公民或者永久居留外国人，婚后已在中国境内与配偶共同生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所；
（二）未满十八周岁的子女投靠居住在中国境内的中国籍父母或者在中国境内永久居留的外国籍父母；
（三）年满六十周岁，在境外无直系亲属，投靠居住在中国境内的中国籍直系亲属或者在中国境内永久居留的外国籍直系亲属，已在中国境内连续居留五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所。

笔者认为，其中第二款、第三款，是为了保证家庭完整、团聚的需要，而且主要针对未成年人和老人（有些国家甚至将子女标准放宽至21岁），从伦理角度、人道主义角度都没有过多值得质疑之处。而反响最强烈的第一款，其实在2004年的《办法》中就已经存在，在此次条例中基本保持不变，而且这也是国际绿卡制度中比较通行的标准，笔者推测，该条款已施行近16年，作为一条十分稳定的申请条件，在国家层面想必已经拥有了大量的数据和案例支撑，在宏观层面从严把控之后，该申请条件并不会导致外国人用永居资格的滥发。对于有些人分析，是为了解决所谓的中国男女性别比例失衡后的婚姻问题，笔者持保留意见，因为从本次条例修订的立法原意来看，并不存在推行、鼓励涉外婚姻的背景。
对于上述条款，网络上很多人都有自己的解读和看法，并且认为《条例》大幅度降低了外国人永居资格的门槛。但如果脱离立法背景与立法者原意去孤立地、抠字眼地解读条文，难免会陷入法条机械主义，与实际情况脱节。
《条例》的立法背景是随着我国综合国力提升和国际人才竞争的加剧要“聚天下英才而用之”，在这样的背景上，很多人担心的所谓的不符合人才标准、素质较低的，尤其是贫困及发展中国家的人口大量涌入中国“钻空子”的情况，不太可能出现，笔者认为，即使这批人勉强符合条件，其申请也将由国家移民部门进行严格的筛选和把关，因为符合申请条件，并不意味着一定会被批准，《条例》第26条也详细设置了不予批准申请的条款。另外，《条例》第31-33条也设置了取消永居资格的条款。

如何看待这部条例

2013年3月20日，国务院出台《国务院工作规则》，提出“完善政府立法工作机制，扩大公众参与，除依法需要保密的外，所有行政法规和部门规章的草案都要公开征求意见。”对于《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》这样一部可能会关系到每个公民利益的法规，司法部在官网及时发布了全文，并公开征求意见，也反映了我国在立法公开、保障公民知情权上的应有举措，大家也应该更加平和理性地发表自己的看法见解，将自己的担忧通过立法征集渠道反馈给相关部门，这样也可以更好地促进《永居条例》的完善。
截止发稿前，司法部也对社会各界的关切进行了回应，表示，《条例》目前尚处于向社会征求意见阶段，司法部将按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，对公众所提的意见建议，认真深入予以研究。《条例》在充分吸纳公众意见、进一步修改完善之前不会仓促出台。
此次修订条例，之所以在民众中产生巨大反响，有一定原因是因为，一段时间以来，无论在新闻媒体报导、还是百姓见闻，有对外国人在中国享受所谓的“超国民待遇”的误解，这也在一定程度上反映出了相关行政部门在对在华外国人管理上的疏忽。在中国生活的外国人，必须要遵守中国的法律，融入中国的文化，对于遵纪守法和高素质的外国人中国人是欢迎的，同样，给真正为中国发展做出贡献的高精尖外国人才发放永居资格，也不会有人反对。此次外国人永居制度的完善，一定会帮助中国更好地吸引外国人才，增强综合国力，在国际人才竞争中迎头赶上。相信，《外国人永居条例》在广泛征求意见后，最终版本会更加完善，也希望有关部门及时对这部条例进行解读，打消民众担忧。

作者：马牟遥（上海市浦东新区检察院）来源公号：青春检影