行政机关负责人出庭应诉13年：从始作俑到壁上观-杭州律师事务所-杭州著名寇迪律师咨询

《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》于2020年6月23日发布，7月1日起施行。
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   前两年有条微信在我的朋友圈子挺火，说的是某位律师朋友代理国家某总局出庭应诉，庭审一开始被上诉人劈头盖脸一顿吼，由于吼的太混乱，根本没有听清内容，上诉人表示太激动无法继续开庭。于是被上诉人一句话没说就休庭了。史上最短开庭记录诞生。
   看到这里，许多政府法制圈的朋友如我一样都是“呵呵”了。先说史上最短，这或许是于当事律师自己而言，当不得真的。因为没有最短只有更短。如我而讲，似乎就见过比这更短的。如还没开庭，原告一看行政机关负责人没有出庭就依据行政诉讼法第三条的规定开始抗议，于是法庭责令被告负责人出庭，于是，还没开庭就没有结束了。这是不是更短？
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   我曾经是行政机关负责人出庭应诉制度的坚决拥趸者。
   我们区政府自2008年5月开始就狠抓行政机关负责人出庭应诉工作，10年来坚持不懈，行政首长出庭统计口径率超过100%。许多不明白，你就是行政首长全部出庭，也不过100%，你怎么说超100%，吹牛皮吧？这不过是技术问题。2008年5月15日禅城区政府以佛禅府办〔2008〕112号文件印发了《关于促进依法行政减少诉讼风险的意见》，明确提出“建立行政机关负责人出庭应诉制度”。要求行政首长或负责人在下列情况下应出庭应诉：本年度的第一件行政诉讼案件；有重大社会影响的行政诉讼案件；对本单位行政执法活动可能产生重大影响的行政诉讼案件；人民法院或同级政府法制工作部门要求行政首长出庭应诉的行政诉讼案件。按这样的统计口径，自然会超100%。
怎么就想起建立这样的制度？早在2007年，发现我区行政机关诉讼中通常会委托外聘的律师出庭应诉，但许多委托代理人虽然掌握专业法律知识，对具体的行政执法业务、执法程序等不熟悉，事实上也缺少行政方面的专业律师，导致对基本涉诉事实不清楚，不能应对原告或法官的询问。类似“不清楚、不知道、庭后问问经办人再回答”的尴尬局面在代理行政诉讼中经常出现。这既难以让原告信服，亦拖延了诉讼，浪费了宝贵的司法资源，严重损害了政府的公信力。特别是对行政案件的处理结果，无论是维持还是改判，往往是行政机关、行政相对人、法院三不满意，“互相拆台和指责对方”，导致行政诉讼陷入了恶性循环的怪圈。
   区法院、政务监察局、法制办认为要从制度上大力推进行政应诉制度的改革和制度创新。于是，行政首长出庭应诉制度应运而生。这要感谢时任监察局罗局长、法制局吴局长、区法院分管行政审判的饶副院长3个人。当年我刚刚调入法制办，也参与了一些工作，属于路人甲，不能贪功的。
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   这项制度在我们区出台10年并坚持不懈，在基层领导更换频繁的情况下，实属不易。我有一次曾引用邓小平的讲话说到，“（我们这项制度）不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。这不是虚谈。曾经在我们区行政案件机关负责人主动出庭应诉已经成为新常态。但新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》自2015年5月1日起实施。该法第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。”业已经成为了立法上的规定。对我们这个一年光行政复议就近千件的政府来说，领导干部天天有庭开啊！真的是压力山大。但我们还在坚持，特别是我，基本上在中院和高院的案件都亲自出庭（行政复议当共同被告的除外，因为太多了）。
其实吧，就我在法制办工作这么多年、一直在身体力行推行政首长出庭应诉的经历看，一般不会愿意出庭。
   一方面，中国的官员都认为出庭是件不光彩的事。另一方面，中国的领导干部普遍缺少法律专业知识背景，出庭应诉也往往出庭不出声，不具备诉讼技巧，因此更不愿意或者说害怕出庭。再一方面，中国的官员都内敛，往往不愿意出风头。人家都不出庭我干嘛要出这个庭，再说又不是什么光彩的事，因此这种攀比不出庭现象严重。最后，中国的官场科层制度导致由上帅下比从下而上要容易的多。国务院总理都不出庭，我当省长的为什么要出庭？按现行中国的法律体制，国务院总理是不会出庭的，因为国务院在中国不会当被告。这就导致法制办的人很委屈，要说服自己的首长出庭不容易。
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   2016年11月，时任广东省委常委、政法委书记、省委全面依法治省工作领导小组副组长林少春曾指出,“部分领导干部对出庭应诉存在着‘四怕三不’的畏难情绪:怕丢面子、怕当被告、怕输官司、怕引起不良连锁反应,不愿应诉、不敢应诉、不懂应诉。”
   这话总结的真精辟，说明大机关里真有高人。
   怕丢面子。一个官员和一个老百姓对簿公堂，现在的官员倒没有什么父母官、官老爷的思维。但大小也是个干部，偏偏有些老百姓不把领导当干部，难免法庭上指手划脚，甚至破口大骂。你让他把面子往哪搁，干脆不出庭更好。多一事不如少一事。
   怕当被告。现在大多数政府官员并不是法律专业出身，一听说当被告就害怕。当年面对一个莫须有的官司，领导勃然大怒，“这样的案件法院怎么能受理？明明是恶人先告状”。“现在法院是立案登记制。”“那也不是人家告法院就受理，如果那样我们政府还有什么权威？”诸位亲，你怎样解释？相信这样的领导还为数不少，一听说当了被告就怕，因为不懂法律。
   怕输官司。尽管案件输了也是政府来承担责任，所谓“职务行为”，但毕竟输官司的名声并不好听。特别是在一个法律背景几乎没有的行政官员圈子中，如果你出了个庭，然后败诉了，他们会笑话你。
   怕引起不良连锁反应。出了一次庭，既可能被同僚视为出风头，也有可能引火烧身，所有的首长出庭案件都推给你，只有傻瓜才惹这种事上身呢。由于出了庭，出于解决问题的需要，你可能要协调一些跨自己分管领域的事，这就会触发一些官场潜规则。
   基于这4怕，谁还愿意出庭？
   于是，对大多数官员来说：
   不愿应诉。既然出庭有上述那么多麻烦，谁愿意出庭？被逼无奈出庭了，也是出庭不出声。
   不敢应诉。因为害怕当被告，所以不敢出庭。
   不懂应诉。法律是专业性工作，出庭也是一种专门应对技巧，对大多数非法律专业官员来说怎么懂？无非是捧个人场，或不出声或说几句场面话，其余专业性问题委托给律师。
既然如此，你就知道我们推行政首长出庭要多难有多难了。
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到底怎么看待行政机关负责人出庭应诉的效果？
实事求是分析，确实对实质化解行政争议有一定作用。
但在司法实践中，行政机关负责人出庭应诉还存在一些新问题：一是负责人出庭的比率整体不高，二是一些行政机关不理解、不配合出庭应诉工作时有发生，三是有的政府和部门出庭应诉负担较重等等存在行政机关负责人出庭不出声，应诉不应答的情形，这也会使庭审效果大打折扣，官民矛盾继续紧张，使行政纠纷难以实质化解，令出庭应诉制度变成摆设。
   《最高法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》能够解决上述难题吗？我们拭目以待。
作者：王学堂   来源公众号：法律学堂